行政机关上级对下级的内部指示，一般不直接对相对人发生法律效力。但该指示已成为下级机关拒绝履行法定职责、对特定相对人权利义务产生实际影响的唯一依据，已具备外部性和强制力的，应认定为可诉行政行为，由所属行政机关承担法律后果。
裁判规则
行政机关上级对下级的内部指示，一般不直接对相对人发生法律效力。但该指示已成为下级机关拒绝履行法定职责、对特定相对人权利义务产生实际影响的唯一依据，已具备外部性和强制力的，应认定为可诉行政行为，由所属行政机关承担法律后果。
法律依据
- 《行政诉讼法》第2条
生活场景解读
领导私下给下属部门打招呼、作指示，通常属于内部事务，外面的人管不着。但如果这个指示成了下属部门不办事的唯一理由，比如一个电话就让检疫部门拒绝给你的生猪检疫，导致你无法正常经营，那这个内部指示实际上已经影响到了你，可以告，由相关行政机关承担后果。