行政处罚是行政机关代表国家惩处违法行为，追究行政违法行为当事人行政责任的一种重要方式，其功能作用是维护行政管理秩序，实现行政管理目的。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012年修正，以下简称《治安管理处罚法》）第22条第1款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”（编者注：对应2025年修订《治安管理处罚法》第25条第1款的规定）行政机关对相对人的违法行为立案后，应当依法及时作出行政处罚决定，让社会秩序尽快归于稳定，此为法之安定性的要求。《行政处罚法》第60条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《治安管理处罚法》第99条第1款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”该条第2款规定：“为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”（编者注：对应2025年修订《治安管理处罚法》第118条的规定）
行政处罚的处理期限是行政程序法规制的重要内容之一，无正当理由超出法定期限作出行政处罚，即构成程序违法。在行政处罚超出法定期间的计算上，应该自受理之日或者立案之日起至处罚决定作出之日止，扣除应当扣除的期限（例如管辖权异议、专业检测、检验和鉴定、公告等）后得出的实际处理期限，进而判断是否超期和超期的严重程度。
对于超出法定期限作出行政处罚决定的合法性及效力问题，法律未作明确规定。《行政诉讼法》第74条第1款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）第96条第1项规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；……”超期并非肯定或者否定行政处罚效力的唯一考量因素，最终的判断和选择同样也是基于法的安定性价值和行政法治的价值权衡。实践中要结合超过处理期限的时间长短，违法行为的性质、情节、社会危害程度，超过处理期限的原因与责任，是否存在第三人，是否影响公共利益与他人合法权益，相对人是否存在欺骗、贿赂等不正当手段逃避行政处罚或者不配合行政机关调查取证等因素进行综合判断。
人民法院可以视情并结合原告的诉讼请求，对于相对人主张的超期处罚不能成立的，依法判决驳回诉讼请求；行政处罚轻微超期、一般超期，稳定的社会秩序尚未形成的，宜判决确认行政处罚违法而保留其效力；对于行政处罚严重超期，因处罚时稳定的社会秩序已经形成，其不再属于程序轻微违法或者一般违法情形，宜判决撤销行政处罚；行政处罚虽然存在严重超期，依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则不得判决撤销。对于审判过程中发现的行政机关怠于行使职权而导致的超期处罚，人民法院可将违法违纪线索依法向有关部门移送。
3.第十三期问题三：如何理解适用《行政处罚法》第 5条第2款规定的“过罚相当原则”？（提问人：贵州省黔南州中级人民法院行政庭马丹）
答疑意见：
人民法院经审理发现，行政处罚在形式上没有违反法律、法规的强制性规定，结论亦在法定处罚种类、幅度之内，但存在明显不合理、不适当的情形。此时，应结合具体案情，进一步对行政处罚是否违反“过罚相当原则”进行审查，即“是否考虑了应当考虑的因素、是否符合比例原则”，并视情适用恰当的裁判方式。分析如下：
第一，考虑应当考虑的因素。 根据《行政处罚法》第5条第2款、第33条第2款规定，行政机关实施行政处罚应当遵循“过罚相当原则”，行使自由裁量权时需要综合考虑相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素。需要注意以下两点：一是对于违反社会公序良俗或者基本安全要求，涉及特殊行业或者重点监管领域的违法行为，一般不以其外在表现形式而应以其性质作为认定过错程度的主要考虑因素。二是查明行政处罚存在未考虑应当考虑因素时，不能当然认定其违反“过罚相当原则”，还需结合案情对是否符合比例原则作进一步审查。
第二，比例原则。 《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第5条规定：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”据此，实施行政处罚应当以达到行政管理的目的和目标为限，处罚内容应当符合“必要”“适当”“最小损害”的要求。比如，行政机关依据《中华人民共和国商标法》第60条第2款规定，采用责令相对人停止侵权行为即可达到保护注册商标专用权以及保障消费者和相关公众利益的行政执法目的，但其未考虑违法行为情节、危害后果等因素，适用高额罚款处罚，则缺乏必要性和适当性。
第三，恰当的裁判方式。 行政处罚明显不当的，人民法院可以依据《行政诉讼法》第70条第6项规定判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为（以下简称撤销判决），也可以依据《行政诉讼法》第77条第1款规定判决变更。需要注意的是，变更判决是对撤销判决的补充，人民法院只有在综合考量相关因素后，确信什么样的行政处罚是适当的情况下，才可适用变更判决。否则，应当适用撤销判决。
4.第十四期问题二：跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为应如何适用法律？（提问人：福建省高级人民法院行政庭 张含月）
答疑意见：
我们认为，对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定；即使违法行为的名称、构成要件、情节以及量罚已经变化的，亦应当适用新法规定。
第一，继续、连续违法行为通常按一行为处理。 继续违法行为，违法故意是一个、行为也是一个持续的过程，如违法建设行为，应按照一个违法行为进行处罚。连续违法行为，包含了数个独立的违法行为，本质上构成数个违法行为，但在基于同一的或者概括的违法故意，违法性质相同，并且违法行为之间具有连续性的情形下，如多次出售假药、劣药的，通常将其拟制为一个违法行为处理，不仅可以简化行政程序，还能够体现对这种具有连续性违法行为的整体评价，实现过罚相当。
第二，违法行为有继续、连续状态的，其行为终了之日是行为发生之日。 根据《行政处罚法》第36条第2款规定，对于有继续或者连续状态的违法行为，以违法行为终了之日作为其行为发生之日。故对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定。且该适用法律规则与“从旧兼从轻”原则并不冲突。“从旧兼从轻”原则的法理基础是，原则上以行为发生时的法律来约束当事人，即以法不溯及既往为原则，以有利溯及为例外。也就是说，违法行为发生于旧法施行期间的，适用“从旧兼从轻”原则；而继续、连续违法行为发生于新法施行期间，故原则上应适用新法规定。
第三，实践中，对继续、连续违法行为， 新法比旧法所规定的构成要件和情节较为严格，或者法定量罚较重的，应结合案件具体情况，在作出处罚时应当酌情从轻，体现过罚相当的原则。
5.第十五期问题一：行政机关委托实施行政处罚的，应由委托行政机关还是受委托组织实施集体讨论程序？（提问人：江西省吉安市中级人民法院行政审判庭罗英秀）
答疑意见：
行政机关委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，《行政处罚法》第57条第2款规定的集体讨论程序由谁实施，该法没有明确规定。我们认为，一般来说集体讨论程序可由受委托组织实施。
第一，通常情形下，委托行政处罚意味着由受委托组织实施行政处罚的全过程。 根据《行政处罚法》第20条第1款、第2款规定，委托行政处罚，是指行政机关依照法律、法规、规章的规定，将其拥有的行政处罚权委托给符合法定条件的组织行使。一般情形下，行政机关系将行政处罚的整个过程委托给受委托组织实施，而非其中的部分环节。
第二，通常情形下，受委托组织具备实施行政处罚全过程的法定条件。 根据《行政处罚法》第21条规定，受委托组织必须符合依法成立并具有管理公共事务职能，有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员，需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定等条件。因此，一般情形下，受委托组织具有实施包括集体讨论程序在内的行政处罚全过程的能力和条件。
第三，委托行政机关亦可直接实施包括集体讨论程序在内的委托行政处罚事项。 根据《行政处罚法》第20条第3款规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政处罚不排斥委托行政机关直接实施委托的事项，在特定情形下，受委托组织提请委托行政机关实施集体讨论程序，或者行政机关直接实施集体讨论程序，均不违反法律规定。
6.第十九期问题一：如何正确理解适用《行政处罚法》第2条规定判断行政行为是否属于行政处罚？（提问人：长春铁路运输法院立案庭刘玉敏）
答疑意见：
《行政处罚法》第2条从行政处罚“制裁性”的基本定位出发对行政处罚作出定义，即“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”实践中，依据该规定可以从制裁对象、制裁内容和制裁目的三个方面，对行政行为是否属于行政处罚进行判断。
第一，制裁对象是违反行政管理秩序（行政法律规范）的行为。 如行政机关针对企业在特许经营期间违反《市政公用事业特许经营管理办法》第9条第4项、第18条第2项规定，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的行为，作出取消其特许经营权的行政决定，则属于行政处罚。但行政机关依据《中华人民共和国行政许可法》第8条第2款规定，以“法律、法规、规章修改”“客观情况发生重大变化”“公共利益需要”等事由变更或者撤回行政许可的，并非针对违反行政法律规范行为作出的不利行政行为，则不属于行政处罚。
第二，制裁内容是减损权益或者增加义务等新的不利负担。 如行政机关作出的税收处理决定，没有给当事人设定新的不利负担的，不属于行政处罚。需说明的是，针对当事人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，行政机关依据《中华人民共和国土地管理法》第83条规定作出的“责令限期拆除”行政决定，内容是消除违法状态、恢复原状，在一定程度上没有减损当事人的合法权益，但考虑到违法建筑涉及当事人现实、重大利益，应当允许通过法律拟制的方式，将之视为增加新的不利负担。该条明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）亦将“责令限期拆除”列为行政处罚的一种。
第三，制裁目的是对违反行政管理秩序的行为予以惩戒。 有的行政行为目的是防范风险、预防危害发生，如对醉酒者采取保护性措施约束至酒醒，则不属于行政处罚。需说明的是，有的行政行为兼具惩戒和预防目的，如行政机关依据《中华人民共和国禁毒法》第38条第1款规定，对吸毒成瘾人员作出的强制隔离戒毒决定，其中强制隔离在一定程度上设定了新的不利负担，但强制隔离戒毒的主要目的是教育、治疗以及预防因吸毒成瘾危害个人身体健康和社会公共安全。此种“预防为主、惩戒为辅”行政行为的性质，应以其主要目的作为判断标准，不宜认定为行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）亦将强制隔离戒毒决定列为行政强制措施的一种。需要强调的是，一个行政行为即使不是行政处罚，仍要遵守相关法定程序、正当程序要求。即使不认定为行政处罚，行政机关同样应当做到严格规范公正文明执法。此为法治政府建设的应有之义。
7.第二十期问题四：行政处罚决定的合法性审查范围，是否包括行政机关在实施行政处罚过程中采取的查封、扣押措施以及将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款的执行行为？（提问人：新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院行政庭 马月梅）
答疑意见：
根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第9条第2项、第3项，第12条，第46条规定，查封、扣押财物系行政机关在实施行政管理过程中采取的行政强制措施，将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款系行政机关实施的行政强制执行。
《行政强制法》第24条第2款第4项规定，查封、扣押决定书应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。此情形下，对于查封、扣押行为合法性审查可区分不同情况处理。（1）当事人已针对查封、扣押行为单独提起诉讼，人民法院审理后续受理的行政处罚决定案件时，查封、扣押行为不属于合法性审查范围。（2）当事人仅针对行政处罚决定提起诉讼，人民法院应当坚持整体性司法审查理念，考虑查封、扣押行为是否超过法定起诉期限，是否已不具争讼性，权利救济必要性等因素，释明引导当事人一并提起诉讼合并审理或者作为关联行政行为进行证据效力审查。（3）当事人针对行政处罚决定和扣押、查封行为一并提起诉讼的，参考《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（法发〔2024〕16号）第5条规定，人民法院可以依法将行政处罚决定与查封、扣押行为合并审理。
行政机关依法拍卖查封、扣押的财物抵缴罚款系针对行政处罚决定的行政强制执行，其合法性评价可在对行政处罚决定合法性评价中一并进行。
（二）治安管理领域
1.第四期问题四：当事人的行为已经构成情节较重情形的，可否再适用《治安管理处罚法》第19条的规定减轻或者不予处罚？（提问人：湖北省武汉市中级人民法院行政审判庭李丽）
答疑意见：
我们认为，是否同时适用上述条文应当根据具体情形把握。我从三个层次说明：
第一， “情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”并不矛盾。《治安管理处罚法》第19条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的;（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的;（三）出于他人胁迫或者诱骗的;（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的;（五）有立功表现的。”（编者注：对应的是2025年修订《治安管理处罚法》第20条的规定）上述规定中除第一项“情形特别轻微的”属于从情节角度判断是否减轻处罚或者不予处罚外，其他四项均系以违法行为人是否存在所涉具体情形为标准，主要以主观意识状态为导向。这与《治安管理处罚法》其他法条所指的“已经构成情节较重情形的”以结果为导向，并不矛盾。
第二，本条第一项 “情节特别轻微的”情形，与其他四项是并列关系。只要符合其中一项，均可以减轻或者不予处罚。“情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”适用范围不同，存在同时适用的可能。“情节较重情形”体现和分散在治安管理处罚法的多个条文。“情节较重情形”与《治安管理处罚法》第19条第2项到第5项的考量标准不同，前者更倾向于违法行为的严重性、客观性，后者则更多是以违法行为人主观状态性及其行为后果为标准。“情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”之间适用情形不同，相互之间并不冲突，可以同时适用。
第三，公安机关同时适用上述规定的，人民法院应当依法予以支持。 实践中，有的违法行为构成了法定的情节较重情形，但行为人在行为当时或者其后存在《治安管理处罚法》第19条第2至4项规定的减轻或者不予处罚情形，公安机关可以依法权衡该行为的社会危害性与减轻、不予处罚的教育引导价值，综合考虑后作出相应判断。在这种情况下，公安机关权衡维护社会治安秩序、保障公共安全，教育与处罚相结合作出处罚决定，更有利于公安机关依法履行治安管理职责，维护社会治安秩序，人民法院应当依法予以支持。
2.第十二期问题一：当事人主动投案且如实陈述自己的违法行为，公安机关告知其依据《治安管理处罚法》第 19条第4项规定拟不予处罚。当事人陈述申辩时提出其未实施违法行为。公安机关复核后作出罚款处罚决定，是否违反“陈述和申辩不加重当事人处罚原则”？（提问人：吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行政庭司逸昕）
答疑意见：
我们认为，公安机关根据《治安管理处罚法》第94条（编者注：对应的是2025年修订《治安管理处罚法》第112条的规定）第1款、第2款规定，告知当事人权利与义务，并且认真听取其陈述和申辩，不仅是查明案情的需要，也是公正审理案件的保障。对于当事人陈述申辩时提出的事实、证据和理由，公安机关应当进行复核并视情作出处理。
第一，《治安管理处罚法》第94条第3款规定的“陈述和申辩不加重当事人处罚原则”，旨在保障当事人提出自己掌握的事实、证据或者线索，并对公安机关的指控进行解释、辩解的权利，避免公安机关因当事人行使陈述申辩权而加重处罚。但是，在当事人陈述申辩后，公安机关经复核查明拟作出决定依据的主要事实或者量罚情节发生变化时，应依法据实作出处理。
第二，根据《治安管理处罚法》第19条第4项规定，当事人主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的，减轻处罚或者不予处罚。当事人如实陈述后推翻此前陈述且被认定为不如实陈述后，公安机关据以不予处罚的量罚情节发生了变化，不再符合上述规定情形下不予处罚的条件。
第三，实践中，对于推翻此前陈述是否属于“不如实陈述”的审查认定，应注意以下两点：一是当事人推翻此前陈述后在作出处罚决定前又如实陈述的，一般仍应认定为如实陈述；二是当事人仅对其实施行为性质的主观认识提出辩解，但未改变对违法构成和量罚情节具有决定意义和重大影响事实的陈述，一般不宜认定为不如实陈述。
3.第十三期问题二：公安机关以“证据不足、办案期限届满”为由作出终止调查决定，适用《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款的兜底条款规定是否正确？（提问人：浙江省高级人民法院行政庭 严丹华）
答疑意见：
《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”上述问题的实质是，如何理解适用该兜底条款。我们认为，设置兜底条款是为了避免法律的不周延性，以适应社会情势的变迁。适用兜底条款的情形时，应当与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合该条款的立法目的。分析如下：
第一，相同或相似的价值。 公安机关办理行政案件查明没有违法事实、违法行为已过追究时效或者违法嫌疑人死亡时，属于无法或者没有必要再针对案件采取任何调查措施，足以产生终局性、不可逆的终止调查效果。而“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关调取新证据或者延长办案期限后即可继续调查处理，不足以导致终止调查的后果。因此，两者体现的价值并不相同或类似。
第二，性质、影响程度等方面具有一致性。 上述法条明确列举的三种情形，均是确定、不可改变的事实，具有客观性，违法嫌疑人（死亡的除外）得以回归正常、稳定的生活状态。而在“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关可通过采取行动予以改变，具有主观性，违法嫌疑人仍处于可能要被追究法律责任的状态。可见，两者在性质和影响程度上并不一致。
第三，符合立法目的。 公安机关查实上述三种情形后，客观上已无法或者没有必要追究违法行为的法律责任，故应当终止调查。该规定旨在及时确定行政法律关系，保护无需被追责违法嫌疑人的合法权益；而在“证据不足、办案期限届满”情形下，若终止调查不再追究，则有可能出现因公安机关工作人员主观懈怠而放任违法，无法实现行政管理的目的，背离了立法目的。
4.第十九期问题五：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，是由人民法院以妨害诉讼为由作出司法制裁，还是由公安机关以殴打他人为由作出行政处罚？（提问人：天津市高级人民法院行政庭 脱攀峰）
答疑意见：
诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，既违反治安管理处罚法，构成违反治安管理行为，又可能违反民事诉讼法，构成妨害诉讼秩序行为。《治安管理处罚法》第43条第1款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第114条第1款规定：“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）对司法工作人员、诉讼参加人、证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、协助执行的人，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的……”其中，《治安管理处罚法》的规定属于一般规定，规范的是作为一般法益的社会秩序，而《民事诉讼法》的规定属于特别规定，规范的是作为特定法益的诉讼秩序。在法律规范冲突时，一般可依《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确立的遵循特别法优于一般法的法律适用原则。根据《民事诉讼法》第114条第1款第4项、第120条和《中华人民共和国人民法院法庭规则》（以下简称《人民法院法庭规则》）等相关规定，在参加民事诉讼活动过程中，诉讼参与人殴打其他诉讼参与人致轻微伤，构成妨害诉讼秩序行为的，人民法院应当依法予以罚款或者拘留，以维护法庭安全和秩序，保障庭审活动正常进行，保障诉讼参与人依法行使诉讼权利。实践中，可结合以下情况，分别处理。
一是区分行为发生的时间与地点。 诉讼参与人的殴打行为发生在法院参加诉讼活动期间，构成妨害诉讼的，一般由人民法院管辖处理。发生在法院外的，构成违反治安管理违法行为的，可由殴打行为发生地的公安机关作为治安案件管辖处理。
二是区分殴打行为的原因与违法意图。《 治安管理处罚法》 第43条第1款规定的立法目的，是保护公民的身体权和健康权。《民事诉讼法》第114条第1款第4项、第120条和《人民法院法庭规则》等相关规定的立法目的，是保障诉讼活动的正常进行。因此，在确定职权管辖时，还宜区分诉讼参与人殴打其他诉讼参与人的原因与违法意图，如果殴打原因并不是为了妨害诉讼活动，或者未造成妨害诉讼后果的，则由殴打行为发生地的公安机关作为违反治安管理的行为调查处罚为宜。
三是区分行为情节轻重。 殴打行为致轻伤及以上伤害，依法需要追究刑事责任情形的，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第109条、第110条等规定，由公安机关立案侦查。殴打行为发生后，难以即时判断殴打行为造成的伤害程度是否构成轻伤及以上更重伤害，但构成妨害诉讼的，可以由人民法院先行管辖处理。诉讼参与人被科以司法拘留且执行完毕后，又因构成故意伤害等犯罪被人民法院判处拘役或者有期徒刑时，要考虑先期被司法拘留情形以及司法拘留期限。
（三）交通安全领域
1.第四期问题五：《道路交通安全违法行为处理程序规定》第4条、第5条规定的 “违法行为发生地 ”如何理解？（提问人：河南省高级人民法院行政审判庭 马传贤）
答疑意见：
我们认为，交通技术监控设备记录的违法行为，以“违法行为发生地”确定执法标准。通过公安机关交通管理部门互联网站、移动互联网应用程序等进行异地处理，不产生改变违法行为发生地及变更地域管辖的效果。具体可以从以下两个角度把握：
第一， 2020年《道路交通安全违法行为处理程序规定》第5条第2款新增规定：“违法行为人在违法行为发生地以外的地方处理交通技术监控设备记录的违法行为的，处理地公安机关交通管理部门可以协助违法行为发生地公安机关交通管理部门调查违法事实、代为送达法律文书、代为履行处罚告知程序，由违法行为发生地公安机关交通管理部门按照发生地标准作出处罚决定。”结合上述规定，对于交通技术监控设备记录的交通违法行为，一般只有违法行为发生地的公安机关具有执法管辖权。处理地公安机关交通管理部门协助违法行为发生地公安机关进行相关处理。这是为行政相对人提供通道便利的便民举措，并不因该协助行为而取得对违法行为的执法管辖权。
第二， 行政执法管辖中的地域管辖，应当坚持法定职权原则和属地原则。《行政处罚法》第22条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”行政执法的管辖原则亦是如此。一般来说，行政主体的地域管辖权与其法定职权的空间范围相一致，适用于所有的行政执法和行为。非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。
2.第八期问题四：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚。机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？（提问人：辽宁省高级人民法院行政一庭 李明）
答疑意见：
我们认为，对于此类行政行为合法性的审查和把握，需要综合考量驾驶证超过有效期的时间长短、是否被注销以及注销的具体情形等因素。
第一， 驾驶证超过有效期不满一年且未被注销的情形下驾驶机动车的，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第99条第1款第3项的规定，属于逾期不参加审验仍驾驶机动车的违法行为，应处200元以上500元以下罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第72条第2款、第75条第1款、第79条第1款第8项等规定，机动车驾驶人换领机动车驾驶证时，应当接受公安机关交通管理部门的审验。因故无法在规定时间内办理驾驶证期满换证、审验的，可以在驾驶证有效期届满一年内申请延期办理。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。
第二， 超过驾驶证有效期一年以上未换证且被注销的情形下驾驶机动车的，可以参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》（国法秘政函〔2009〕334号）处理，即“驾驶证超过有效期并且被公安交通管理机关注销后驾驶机动车的，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第99条的规定予以处罚，但在考虑这种行为与从未取得驾驶证驾车的行为，在性质、危险性上有所不同，在处罚时原则上应当适当从轻。”
第三， 同时存在超过驾驶证有效期和《机动车驾驶证申领和使用规定》第79条第1款第2项至第7项、第9项至第10项规定的情形，被注销驾驶证后驾驶机动车的，需要先审查机动车驾驶人是否具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第79条第3款、第4款规定恢复驾驶资格的情形，或者具有按照《机动车驾驶证申领和使用规定》第27条规定重新申请机动车驾驶证的条件，再视情参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》处理。
3.第十七期 问题一：饮酒后驾驶营运机动车进行非营运活动的，构成《道路交通安全法》第91条第1款规定的 “饮酒后驾驶机动车”，还是第3款规定的 “饮酒后驾驶营运机动车”？（提问人：江西省抚州市中级人民法院行政庭陈辉）
答疑意见：
《道路交通安全法》第91条第1款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”第3款规定：“饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。”可见，《道路交通安全法》对于饮酒后驾驶营运机动车设置了更重的处罚，主要是考虑传统营运机动车涉及乘客人身安全，营运机动车驾驶人一般是职业人员，故应对其规定更严厉的责任，提出更高的注意义务。因此，饮酒后驾驶传统营运机动车的，即使机动车未载乘客，也构成“饮酒后驾驶营运机动车”。需注意的是，公安机关作出相应行政处罚时还应考量当事人的主观过错因素。《行政处罚法》第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”
对近年来出现的预约出租客运、租赁汽车等新业态、新情况，在具体案件中仍需结合机动车的登记使用性质、车型以及是否实际从事营运活动等因素，确定是否构成“饮酒后驾驶营运机动车”。驾驶人饮酒后驾驶登记使用性质为预约出租客运机动车上道路通行的，如果被查获时处于运送预约乘客或者已接单并前往预约乘客出发地期间，应认定为从事营运活动，构成“饮酒后驾驶营运机动车”；驾驶人提供的证据确能证明其未接单或者车上人员非预约乘客，应认定该车不具有营运属性，客观上也不具备从事营运活动可能性的，构成“饮酒后驾驶机动车”。租赁驾驶登记使用性质属于租赁的小型、微型客车出行的驾驶人不属于职业驾驶人，租用“租赁车辆”的目的是自驾出行，并非从事营运活动。期间，驾驶人饮酒后驾驶的，构成“饮酒后驾驶机动车”。
4.第十九期问题三：网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客，同时违反《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第40条第1款第6项和《巡游出租汽车经营服务管理规定》第45条规定，应如何正确理解适用《行政处罚法》第29条关于 “一事不二罚”的规定作出处理？（提问人：江苏省南京市中级人民法院行政庭王玉刚）
答疑意见：
《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”《最高人民法院行政审判庭关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[（2024）最高法法复7号]规定，当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应当按照《立法法》的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，再根据行政处罚法第二十九条规定，按照罚款数额高的规定处罚。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》《巡游出租汽车经营服务管理规定》均系交通运输部于2021年8月1日施行的部门规章，均可适用于网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客的违法行为。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第40条第1款第6项、第42条规定的罚款数额为“200元以上500元以下”，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第45条规定的罚款数额为“5000元以上2万元以下”。据此，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第45条规定的罚款数额较高，根据《行政处罚法》第29条规定，应适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》第45条规定依法作出处罚。
5.第二十期问题二：行政机关依据《道路交通安全法》第110条第1款规定作出的 “暂扣机动车驾驶证”“扣留机动车驾驶证”，属于行政处罚还是行政强制措施？（提问人：山西省高级人民法院行政庭 毛昊星）
答疑意见：
《行政强制法》第2条第2款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”据此，行政强制措施是行政机关为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，在行政管理过程中实施的暂时性限制或者控制行为；而行政处罚是行政机关为了实现对违反行政管理秩序行为人的惩戒，实施的最终处理行为。
《道路交通安全法》第88条规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。”第110条第1款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”上述规定中的“扣留机动车驾驶证”，是交通警察在处理道路交通安全违法案件过程中，为了消除事故隐患、避免危害发生，对当事人驾驶资格实施的暂时性限制措施，交通警察应当在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第24条规定，“扣留机动车驾驶证”是公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中依法可以采取的行政强制措施。而“暂扣机动车驾驶证”，是以在一定时间内剥夺行为人驾驶资格的方法，对违反交通安全行政管理秩序行为人实施惩戒的最终处理行为，属于《行政处罚法》第9条第3项规定的“暂扣许可证件”行政处罚。
（四）食品安全领域
1.第十九期问题四：针对食品安全领域 “小过行为”作出的行政处罚决定，人民法院审查其合法性时应如何准确把握《行政处罚法》与《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的关系？（提问人：北京市朝阳区人民法院行政庭徐翔）
答疑意见：
食品安全关系群众生命健康、国计民生，要将“四个最严”（即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）要求贯穿于食品生产、流通、储存、消费各环节。在食品安全领域，界定“小过行为”，不能片面将经营数额小、违法所得少作为单一评价依据，还要结合违法行为的性质、行为人的主观恶性程度，已发生以及潜在危害后果等多重因素作出综合判断。如未经许可初次制售“凉拌黄瓜”，对所采购黄瓜货源质量可靠、少量获利、被监管部门及时发现并改正、没有违法使用食品添加剂等有害物质且未发生食品安全事故或对市场秩序造成影响的违法行为，可考虑认定为“小过行为”；否则，对未依法取得冷食类食品制售许可证，不具备冷食加工专门场所与基本条件而销售冷食的行为，不宜一律认定为“小过”。
在适用法律时需注意，《行政处罚法》是行政处罚领域的通用规范，是《食品安全法》等单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚的基本遵循。行政机关适用《食品安全法》等单行法律、法规认定构成违法行为的，还应根据在案证据查明是否存在行政处罚法规定的不予行政处罚、从轻减轻处罚等情形，并视情适用行政处罚法的规定作出处理，以体现行政处罚应遵循的过罚相当、处罚与教育相结合原则。
“凉拌黄瓜”属于冷食类食品，未依法取得冷食类食品制售许可证从事食品生产经营活动的，违反《食品安全法》第122条及《食品经营许可管理办法》第2条第1款、第10条规定，行政机关可以采取“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品以及罚款”等处罚措施。结合在案证据，如果能够依法认定“小过行为”构成《行政处罚法》第33条第1款、第2款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”“当事人有证据足以证明没有主观过错”等不予处罚或者可以不予处罚情形，可适用行政处罚法关于“不予处罚”相关规定处理。即便不构成上述情形，仍需进一步审查是否存在《行政处罚法》第30条、第31条、第32条规定的“从轻减轻处罚”情节，并作为行政处罚裁量因素。
2.第二十四期 问题三：超市以购买商品免费赠送超过保质期的食品进行促销，尚不构成犯罪的，行政机关依据《食品安全法》第124条第1款第5项关于 “经营超过保质期的食品”的规定进行处罚是否合法？（提问人：南昌铁路运输中级人民法院行政庭楼赟）
答疑意见：
《食品安全法》第124条第1款规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品 、食品添加剂……”该条规定的食品经营行为，依据《食品安全法》第2条第1款第1项规定，包括食品销售和餐饮服务。依据原卫生部颁发的《餐饮服务许可管理办法》（已废止）第39条第1款规定：“餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。”
超市虽然向消费者免费赠送食品，但其系出于营销推广商品的目的，消费者获取该“免费赠送食品”的前提是在超市购买相关商品。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第662条第1款规定：“赠与的财产有瑕疵的，赠与人不承担责任。附义务的赠与，赠与的财产有瑕疵的，赠与人在附义务的限度内承担与出卖人相同的责任。”《零售商促销行为管理办法》（商务部、国家发展和改革委员会、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局2006年第18号令）第12条规定：“零售商开展促销活动，不得降低促销商品（包括有奖销售的奖品、赠品）的质量和售后服务水平，不得将质量不合格的物品作为奖品、赠品。”据此，为促销商品设置的奖品、赠品等，可视同销售的商品。超市为促销商品将超过保质期的食品作为赠品，属于食品经营行为，违反了《食品安全法》第34条第10项和《零售商促销行为管理办法》第12条的规定，行政机关可以适用《食品安全法》第124条第1款第5项规定进行处罚。
3.第二十四期问题四：《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《食品安全法实施条例》）第75条规定的 “双罚制”是否适用于个体工商户？（提问人：河北省高级人民法院行政庭江悦）
答疑意见：
《食品安全法实施条例》第75条第1款规定：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。”该条规定的“双罚制”，是指食品生产经营企业等单位有食品安全法规定违法情形的，需依法对单位以及单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚；若单位成员为了单位利益实施了违法行为，仅对单位成员科以处罚，单位却置身事外，则与公平正义相悖，反之亦然。“双罚制”的适用前提是，单位与单位成员承担法律责任的资格和财产能够相互区分、相互独立。
《民法典》第二章对自然人进行了规定，其中第四节是关于“个体工商户”的规定。《民法典》第54条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第56条第1款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”据此，个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。实践中，对于无法区分是个人经营还是家庭经营的，应查明是个人投资还是家庭投资，是个人享用经营收益还是家庭共同享用经营收益，进而确定债务是以个人财产承担，还是以家庭财产承担。因此，个体工商户并无独立的责任财产，需以经营者个人或者其家庭财产承担责任。《民法典》第54条规定的个体工商户一般不具备适用《食品安全法实施条例》第75条关于“双罚制”规定的前提。
（五）其他
1.第一期问题四：业主委员会能否成为行政罚款的对象？
答疑意见：
业主委员会能否直接作为行政机关罚款对象的问题，实质是业主委员会是否属于行政管理对象的问题。
第一，业主委员会属于《行政诉讼法》规定的 “其他组织”。《物业管理条例》第16条第1款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”业主委员会选举产生之后，依照上述规定备案，就成为“其他组织”，也就是《民法典》规定的“非法人组织”。
第二，司法解释明确了业主委员会作为行政相对人的原告资格。 《行诉解释》第18条第1款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”业主委员会可以为了业主共有利益，作为原告提起行政诉讼。业主委员会属于行政管理对象。例如，《物业管理条例》第19条第2款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”因此，《行政处罚法》第4条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”根据该条规定以及其他条款的规定，业主委员会能够直接作为行政机关罚款的对象。
第三，业主委员会能够履行缴纳罚款的义务。 《民法典》第104条规定：“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。”由于业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担，故若业主委员会可支配的财产不足以交纳罚款的，应当依照《民法典》第104条的规定，由全体业主承担缴纳罚款的责任。
第四，业主委员会成员的违法行为，应当以该成员为行政处罚对象。 《物业管理条例》第19条第1款规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。”若业主委员会系为了执行业主大会决定事项，在从事与物业管理有关的活动中违反行政管理法律规范，则应以业主委员会为行政处罚对象。若业主委员会的成员假借业主委员会的名义进行违法行为，则应以该成员为行政处罚对象。
2.第八期问题三：行政机关对建设单位既未办理施工许可证，也未办理工程质量监督手续即开工建设予以行政处罚，如何适用 “一事不再罚原则”？（提问人：湖北省高级人民法院行政庭袁博文）
答疑意见：
实践中，因法规衔接、职责分工、违法行为构成要件的复杂性以及行政机关之间信息沟通不畅等问题，经常会遇到同一违法行为违反多个法律规范，一个或者多个行政机关根据不同法律规范对同一个违法行为均需给予罚款的情形。在此情况下，如何正确理解并准确适用“一事不再罚”原则，需要结合个案情况、法律规范、一个还是多个行政机关、行政处罚内容与处罚决定的先后顺序、是否进入执行环节等综合判断。《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该条规定在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上，明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。在具体理解与适用该规定时，可以从以下方面把握：
第一， 当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范并且存在法条竞合情形的，应该按照《立法法》相关规定选择需适用的法律规范。
第二， 数个法律规范均可适用并且均规定了罚款处罚的，如果同一行政机关有权执行该数个法律规范的，则该行政机关可按照不同法律规范规定的构成要件和处罚情节对同一违法行为进行评价，然后再结合评价情况并根据《行政处罚法》第29条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。数个法律规范分别由不同行政机关执行的，则不同行政机关之间应当加强沟通与协调，按照罚款数额高的规定实施处罚。
第三， “一事不再罚”原则的规定，主要针对同一违法行为给予多次罚款的情形。对于同一或者多个法律规范需要对同一违法行为给予除罚款之外其他类型行政处罚的情形，不受《行政处罚法》第29条规定的限制。
综上，建设单位基于同一建设目的，在建设过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设、未办理质量监督手续和未取得建筑工程施工许可证等违法行为，行政机关应当按照罚款数额高的规定实施处罚。
3.第十九期问题二：《中华人民共和国城市规划法》（ 1990年4月1日起施行，以下简称《城市规划法》）施行期间修建完成至《中华人民共和国城乡规划法》（ 2008年1月1日起施行，以下简称《城乡规划法》）施行后仍未拆除、 “严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，能否适用《城乡规划法》第64条新增的 “罚款”规定作出处罚？（提问人：重庆市第三中级人民法院行政庭刘姣）
答疑意见：
《行政处罚法》第37条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”《最高人民法院行政庭关于安岳县自然资源和规划局与付德友、姜远兰责令限期拆除一案请示的答复》[（2023）最高法行他1号]规定，针对《城市规划法》实施期间修建的违法建筑，作出行政处罚决定时原则上应当适用违法行为发生时的法律，即《城市规划法》。《城乡规划法》实施后，如果该法规定的处罚较轻或者不认为是违法的，应当适用《城乡规划法》。该答复体现了“从旧兼从轻”的法律适用原则。
对于“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，《城市规划法》第40条规定了“责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的处理措施，《城乡规划法》第64条规定了“责令停止建设”“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”的处理措施。因此，《城乡规划法》第64条规定的“罚款”处罚系新增的较重的规定，不宜适用于《城市规划法》施行期间修建完成至《城乡规划法》施行后仍未拆除、严重影响城市规划或者无法采取改正措施消除影响的违法建筑。