核心结论（温州律师项若森）：成片开发征收须过公益性用地不少于40%、村民会议三分之二同意、方案合规等门槛；方案批复可复议可诉讼，违规批准情形可救济。
先记住一句话：成片开发是目前集体土地征收最主要的批准路径，而"村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意"是它的法定硬门槛（《土地征收成片开发标准》自然资规〔2023〕7号）。没有经2/3同意的成片开发方案，省级政府不得批准；方案还得满足公益性用地比例不低于40%、不占永久基本农田等条件。本文把成片开发的四个高频问题讲透：它和普通征地差在哪、2/3同意怎么算、什么情形不能批准、方案批复能不能复议诉讼。
问题一：什么是成片开发征收，和普通征地有什么不同
（一）法律规则
- 成片开发是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围土地的综合性开发建设活动（《土地管理法》第45条第(五)项）。
- 它是集体土地征收的法定公共利益情形之一，也是当前征收实践中最主要的批准路径。
- 成片开发征收须先行编制土地征收成片开发方案，报省级人民政府批准，并纳入国民经济和社会发展规划年度计划；方案批准是后续农用地转用审批、征地批复的前置基础。
（二）司法实践倾向
成片开发方案未获批准、未纳入年度计划，或方案明显不具备合法性（如村民同意程序缺失）的，后续征地批复及征收行为缺乏合法性基础，构成未批先征等程序重大违法。司法与复议实践逐步把成片开发方案的"村民同意程序、公益性比例"作为征收合法性的前置审查内容。
（三）实务操作要点
第一，先看征收目的：通过征收土地公告载明的公共利益类型判断是否属成片开发，成片开发的须先有省级批准的方案；第二，申请公开方案文件：成片开发方案批准文件是征地批准的前置证据，通过政府信息公开一并调取；第三，核对年度计划：方案应纳入国民经济和社会发展规划年度计划，未纳入的实施缺乏依据；第四，方案≠批复：拿到方案批准不等于可以立即征收，后续农用地转用、征地批复、补偿安置程序仍须依法走完
问题二：成片开发征收要不要村民同意，2/3门槛怎么算
（一）法律规则
- 成片开发方案应充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意（自然资规〔2023〕7号）。
- 未经2/3以上同意，不得申请土地征收成片开发：这是法定前置硬门槛，不是可选项。
- 方案编制还应听取人大代表、政协委员、社会公众和专家学者意见，报省级政府时组织专家委员会论证科学性、必要性。
（二）司法实践倾向
"村民同意"是成片开发程序正义的核心。实践中，同意程序往往以书面记录、表决票、会议纪要、公示材料等形式留存；被征收人在复议或诉讼中提出"未召开村民会议""表决比例不足2/3""表决票造假""公示缺失"等主张的，行政机关须举证证明同意程序真实、比例达标，举证不能的，成片开发方案的合法性基础即受动摇。
（三）实务操作要点
第一，申请公开同意程序材料：表决记录、会议纪要、公示材料是审查核心，通过信息公开申请调取；第二，核对表决主体与比例：2/3以上"成员"或"村民代表"，主体和分母口径要核实，防止以村委干部少数同意代替村民会议表决；第三，核查真实性：签字笔迹、会议时间与征收时序、公示渠道，发现造假线索及时固定证据；第四，把2/3审查带进后续程序：方案批复本身难直接告，但在征地批复、补偿安置决定的复议诉讼中一并主张方案未经2/3同意、程序违法
成片开发村民同意程序审查要点
| 审查方面 | 核查要点 | 风险信号 |
|---|
| 表决主体 | 是否由集体经济组织成员村民会议或村民代表会议表决 | 村委会干部单独决定、未召开村民会议 |
| 表决比例 | 2/3以上成员或2/3以上村民代表同意 | 得票数不足、分母口径人为缩小 |
| 真实性 | 表决票、签字、会议纪要、照片录像 | 无记录、代签、时间倒挂 |
| 公示 | 方案及同意结果是否依法公示 | 未公示或公示期不足 |
问题三：成片开发方案什么情况下不能批准
（一）法律规则
- 四类情形不得批准（自然资规〔2023〕7号）：①涉及占用永久基本农田；②市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地；③各类开发区、城市新区土地利用效率低下；④已批准方案连续两年未完成年度实施计划。
- 方案中基础设施、公共服务设施及其他公益性用地比例一般不低于40%（各市县具体比例由省级确定），且须作土地利用效益及经济、社会、生态效益评估。
- 省级政府组织专家委员会论证方案的科学性、必要性，论证结论是批准的重要依据。
（二）司法实践倾向
四类不得批准情形和公益性用地比例属于成片开发方案的合法性红线。方案占用基本农田、所在地存在大量闲置土地、公益性比例不达标或虚报的，批准行为明显缺乏事实根据；被征收人在后续复议诉讼中据此质疑征收合法性，具有较强说服力。方案批准后调整涉及地块变化的，须重新报省级政府批准，仅调整实施进度的报省级自然资源部门备案。
（三）实务操作要点
第一，查基本农田：通过国土空间规划、基本农田划定成果核实项目是否占用基本农田；第二，查闲置土地：申请公开项目所在市县批而未供、闲置土地数据，若存在大量闲置则触碰红线；第三，核公益性比例：计算方案中基础设施、公共服务设施及其他公益性用地占比是否达40%（以省级确定比例为准），虚报的属明显缺乏事实根据；第四，跟踪实施进度：已批准方案连续两年未完成年度实施计划的，可主张不得批准、方案应调整或撤销
问题四：成片开发方案批复能不能复议、能不能诉讼
（一）法律规则
- 最高人民法院办公厅法办函〔2022〕130号：省级政府对下级政府作出的成片开发批复，属行政机关上下级之间就未来区域土地征收开发利用方式的内部审批，对相对人合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。
- 相应地，直接以成片开发方案批复为标的提起行政诉讼，也常因"内部审批、不对外发生效力"而被认定不属于受案范围。
- 可诉的是对外发生效力的行为：征地批复（省级政府批准）、征收土地公告、征地补偿安置决定、责令交出土地决定等。
（二）司法实践倾向
对成片开发方案批复直接复议诉讼容易碰壁，它被定性为上下级政府之间的内部审批。实务中更有效的是"间接审查"路径：在征地批复、征收土地公告、补偿安置决定的复议或诉讼中，一并主张成片开发方案存在未经2/3同意、公益性比例不达标、占用基本农田等合法性缺陷，由复议机关或法院对方案合法性进行附带审查。
（三）实务操作要点
第一，别直接告方案批复：法办函〔2022〕130号口径下直接复议诉讼风险高，转向后续对外行为；第二，选准可诉对象：征地批复（省政府批准的可向省政府复议）、征收土地公告、补偿安置决定、责令交出土地决定分别可复议可诉；第三，附带审查方案合法性：在对外行为之诉中一并主张成片开发方案的2/3同意、公益性比例、基本农田红线问题；第四，调取方案文件做证据：通过信息公开取得成片开发方案及其批准文件，作为附带审查的载体
成片开发批复救济路径速查
| 行为 | 能否复议 | 能否诉讼 | 说明 |
|---|
| 成片开发方案批复（省级政府） | 不宜（法办函〔2022〕130号） | 一般不属受案范围 | 内部审批，可附带审查 |
| 征地批复（省级政府批准） | 可（向省政府复议） | 可（对复议决定不服再诉） | 国务院批准的终局不可诉 |
| 征收土地公告 | 可 | 可 | 一并审查方案合法性 |
| 征地补偿安置决定 | 可 | 可 | 对外发生效力，主要救济对象 |
附录A：高频援引法规速查
与土地征收成片开发对应的核心规范（以现行有效文本为准）
| 法规名称 / 公布·实施日 | 核心内容 |
|---|
《中华人民共和国土地管理法》
2019年修正 | 第45条第(五)项成片开发属征收公共利益情形；第44条农用地转用审批；第46条国务院或省级政府征地批准；第48条补偿项目与先补偿后搬迁。 |
《土地征收成片开发标准》
自然资源部 自然资规〔2023〕7号 · 2023.11.05施行 | 方案必备内容5项；村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意硬门槛；公益性用地一般不低于40%；四类情形不得批准；方案调整规则（地块变化报省级批准）。 |
《中华人民共和国行政复议法》
2023年修订 · 2024.01.01施行 | 第26条对省级政府行政行为向省政府复议；对复议决定不服可诉或申请国务院裁决；第30条复议前置情形。 |
| 最高人民法院办公厅法办函〔2022〕130号 | 省级政府对下级政府作出的成片开发批复属上下级之间内部审批，对相对人合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。 |
附录B：审批红线与救济路径速查
成片开发四类不得批准情形与核心审查要点（依据自然资规〔2023〕7号）
| 红线 | 被征收人核查要点 |
|---|
| 涉及占用永久基本农田 | 通过国土空间规划、基本农田划定成果核实项目用地是否触碰基本农田 |
| 市县区域内存在大量批而未供或闲置土地 | 申请公开批而未供、闲置土地数据，作为质疑依据 |
| 各类开发区、城市新区土地利用效率低下 | 核对开发区/新区用地效率评估结论 |
| 已批准方案连续两年未完成年度实施计划 | 跟踪方案实施进度，主张不得批准或调整 |
| 公益性用地比例一般不低于40% | 计算方案公益性用地占比（以省级确定比例为准），虚报属明显缺乏事实根据 |
| 未经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意 | 申请公开表决记录、会议纪要、公示材料，核查真实性、比例与主体 |
说明：本文基于《土地管理法》《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）及最高人民法院办公厅法办函〔2022〕130号整理，公益性用地具体比例、村民同意程序细则以所在省级自然资源主管部门现行规定为准。实务文章仅供普法与研讨参考，不构成对个案的法律意见。延伸阅读：本站《征地流程与救济权利：集体土地征收从预公告到强制执行全程地图》《土地征收先定性》可衔接阅读。
本地化常见问题（温州·浙江）
以下问答仅作法律常识普及，不构成法律意见。
Q1：什么是成片开发征收，和普通征地有什么不同？
成片开发征收是集体土地征收最主要的批准路径之一，指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上政府组织的对一定范围土地的综合性开发建设活动（《土地管理法》第45条第(五)项）。它和单宗地征收的最大不同在于：成片开发必须先行编制土地征收成片开发方案并报省级政府批准，方案须包含公益性用地比例不低于40%、听取村民会议2/3以上成员或村民代表同意等硬性门槛；省级政府还须组织专家委员会论证其科学性、必要性。未取得成片开发方案批准，后续的征地批复乃至整个征收项目都缺乏合法性基础。
Q2：成片开发征收要不要村民同意，2/3门槛怎么算？
要，且是硬门槛。依据《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号），成片开发方案必须充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民意见，并经集体经济组织成员村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意；未经2/3以上同意，不得申请土地征收成片开发。被征收人在审查征收合法性时，应重点核查同意程序是否真实存在、表决主体和人数计算是否符合规定、表决与公示记录是否留存，这一程序往往是成片开发项目最薄弱也最可审查的环节。
Q3：成片开发方案什么情况下不能批准？
依据自然资规〔2023〕7号，四类情形不得批准：①涉及占用永久基本农田；②市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地；③各类开发区、城市新区土地利用效率低下；④已批准方案连续两年未完成年度实施计划。此外，方案中基础设施、公共服务设施及其他公益性用地比例一般不得低于40%（各市县具体比例由省级确定），比例不达标或虚报的，属明显缺乏事实根据，批准行为可被否定合法性。被征收人可据此核查项目是否触碰红线。
Q4：成片开发方案批复能不能复议、能不能诉讼？
最高人民法院办公厅法办函〔2022〕130号明确：省级政府对下级政府作出的成片开发批复，属行政机关上下级之间就未来区域土地征收开发利用方式的内部审批，对相对人合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。因此对成片开发方案批复本身直接申请复议或起诉，容易因属内部审批而受阻。更稳妥的路径是：在后续征地批复、征收土地公告、征地补偿安置决定等对外发生效力的行为进入复议或诉讼程序时，一并审查成片开发方案的合法性（2/3同意程序、公益性比例、是否占用基本农田等）。