税务机关不履行法定职责（不作为），企业可以起诉要求履行。 对4个税务机关不作为败诉案例的分析显示：企业在不作为案件中胜诉的关键有三点，一是法定职责的明确性，企业必须证明税务机关负有法律明确规定的职责（如退税审批、发票管理、即征即退审批等）；二是申请的前置性，企业必须证明已向税务机关提出了履行职责的申请，且申请材料齐全、符合法定形式；三是不作为的认定标准，税务机关超过法定期限不处理、不答复，或者以"暂停办理"等方式久拖不决，均构成不作为。4个案例涵盖了退税不作为、停售发票不作为、即征即退不作为、拒开发票不作为四种类型。对企业主而言，最重要的启示是：向税务机关申请办理法定事项时，一定要书面申请并留存送达凭证，超过法定期限税务机关不处理的，不要只是反复催促，而应当及时提起行政诉讼要求履行职责，"久拖不决"本身就是违法的。
本文对4个税务机关不履行法定职责（不作为）败诉典型案例进行结构化分析，均来自36个税务局败诉案例数据库中的Ⅲ类案件。
| 项目 | 说明 |
|---|---|
| 案例数量 | 4件（案例17-20） |
| 败诉类型 | 不履行法定职责或不作为败诉 |
| 不作为类型 | 拒开发票（1件）、暂停办理退税（1件）、停售发票（1件）、即征即退逾期不处理（1件） |
| 涉及税种 | 增值税（3件，含出口退税、即征即退）、发票管理（2件）、企业所得税（1件） |
| 政策时效 | 均为现行税制下的案例 |
| 数据来源 | 公开裁判文书与税务案例集 |
数据局限说明： 本文所分析的4个案例为案例精选集中的不作为子类，并非全量裁判文书统计，因此本文数据反映的是"不作为败诉案例的内部结构"，而非"税务不作为案件的整体胜诉率"。
税务机关的法定职责由法律、行政法规和规章明确规定。企业可以起诉税务机关不作为的事项，必须是税务机关负有法定职责的事项。从4个案例和相关法律规定来看，税务机关的法定职责主要包括以下几类：
税务机关负有依法办理出口退税、留抵退税、汇算清缴退税等各类退税的法定职责。纳税人提出退税申请后，税务机关应当在法定期限内进行审查并作出是否退税的决定。
税务机关是发票的主管机关，负有发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销等管理职责。具体包括：
税务机关负有依法审批税收优惠的法定职责。纳税人提出税收优惠申请后，税务机关应当在法定期限内进行审查并作出是否给予优惠的决定。
税务机关负有依法公开政府信息的法定职责。公民、法人或者其他组织申请公开政府信息的，税务机关应当在法定期限内作出答复。
除上述职责外，税务机关还负有税务登记、纳税申报受理、税务检查、税务行政复议受理等法定职责。纳税人认为税务机关不履行上述法定职责的，均可以依法提起行政诉讼。
案例18（济南丰宁食品与山东省章丘市国税局案）是退税不作为的典型案例。
该案中，丰宁公司向章丘市国税局提出出口退税申请，税务机关以"暂停办理退税"为由长期不处理。法院认定，针对纳税人的申请，决定是否办理退税系税务机关的法定职责。税务机关在暂停办理后，应当按照"正当行政程序原则"积极履行"落实和处理"职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。
这个案例确立了一个重要规则："暂停办理"不等于"不办理"。 税务机关以"暂停办理"为由长期不处理纳税人的退税申请，同样构成不作为。税务机关在暂停办理后，应当积极履行调查核实职责，尽快作出最终处理意见，而不能以"暂停"为借口无限期拖延。
案例19（淮安市淮阴区国税局与淮安市禹益金属制品厂案）是停售发票不作为的典型案例。
该案中，纳税人因侦查机关办理逃税罪侦查期间被要求缴纳款项，有证据明确表明该款项为欠缴税款，应视为纳税人已履行了税务处理决定书中要求补缴税款的义务。但税务机关在纳税人补缴欠税后，仍然停售发票，不恢复发票供应。
法院认定，纳税人已补缴欠税的，税务机关应当及时恢复发票供应。继续停售发票构成行政不作为。
这个案例确立了一个重要规则：停售发票是一种管理措施，不是永久处罚。 纳税人履行纳税义务后，税务机关有义务及时恢复发票供应。如果税务机关在纳税人补缴欠税后仍然停售发票，构成不作为，企业可以起诉要求恢复发票供应。
案例20（北京首实机械加工厂与北京市石景山国税局第一税务所案）是即征即退不作为的典型案例。
该案中，纳税人申请增值税即征即退税收优惠，税务机关受理后逾期不处理、不答复。法院认定，税务机关对纳税人需要其审批才能获得的税收优惠政策的申请，应依法受理并行使裁量判断，在规定时间内答复是否给予税收优惠政策。逾期不处理，构成不履行法定职责。
该案的争议焦点包括：增值税即征即退税收优惠政策是否应该先退税后评估？税务机关是否具有增值税即征即退税收优惠政策的行政审批权，是否应在合理期限内作出裁量？
法院认为，即征即退是纳税人依法享有的税收优惠政策，税务机关负有依法审批的法定职责。税务机关受理申请后，应当在规定时间内进行审查并作出是否给予优惠的决定。逾期不处理、不答复的，构成不作为。
这个案例说明：税收优惠申请不是"求税务局办事"，而是纳税人的法定权利。 税务机关有义务在法定期限内处理纳税人的税收优惠申请，逾期不处理就是不作为，纳税人可以通过诉讼强制其履行。
根据相关规定，增值税即征即退的办理期限一般为：
如果法律没有明确规定办理期限，可以参照《行政许可法》的一般期限（20日）或合理期限。超过合理期限不处理的，可以主张不作为。
案例类型： Ⅲ 不履行法定职责或不作为败诉案
当事人： 黑龙江省宏林建筑工程有限公司（原告）
被诉税务机关： 富裕县地方税务局
涉税事项： 发票管理（建筑业统一发票代开）
争议焦点： 税务机关工作人员收取税款并开具假发票后，纳税人向税务机关提出开具建筑业统一发票（代开）的请求，税务机关未予答复，是否构成不履行法定职责？税务机关工作人员收取税款、开具假发票是公务行为还是个人行为？
法院结论： 一审法院判决责令被告富裕县地方税务局在法定期间内，对原告黑龙江省宏林建筑工程有限公司作出行政行为。
胜诉原因： 不作为，税务机关工作人员贪污税款后，纳税人申请重开发票，税务机关未予答复，构成不履行法定职责。
案例深度分析：
本案的核心问题是：税务机关工作人员个人收取税款，为纳税人开具的发票经公安机关侦查认定为假发票后，纳税人向税务机关提出开具建筑业统一发票（代开）的请求，税务机关未给纳税人作出任何答复，是否构成不履行法定职责？
法院认为，税务机关是发票的主管机关，具有为纳税人开具建筑业统一发票（代开）的法定职责。 纳税人依法申请代开发票的，税务机关应当依法受理并作出处理。税务机关工作人员收取税款、开具假发票的行为，经公安机关侦查认定为贪污税款的犯罪行为，但这并不免除税务机关为纳税人依法代开发票的法定职责。
本案中，纳税人向税务机关提出了开具建筑业统一发票（代开）的请求，税务机关未给纳税人作出任何答复，属于不履行法定职责。法院判决责令税务机关在法定期间内对纳税人的申请作出行政行为。
这个案例对企业的启示是多方面的：
第一，税务机关的法定职责不因工作人员的个人犯罪行为而免除。 税务机关工作人员利用职务便利贪污税款、开具假发票，是个人犯罪行为，但税务机关作为发票主管机关，仍然负有为纳税人依法代开发票的法定职责。纳税人不能因为税务机关工作人员的犯罪行为而丧失获得合法发票的权利。
第二，企业在遇到税务机关工作人员个人收取税款的情况时，应当提高警惕。 税款应当通过法定渠道缴纳（如银行缴款、网上申报缴款等），不应直接交给税务机关工作人员个人。如果税务机关工作人员要求直接收取税款，企业应当要求其出具法定的完税凭证，并核实完税凭证的真实性。
第三，企业申请税务机关履行法定职责时，应当书面申请并留存凭证。 本案中，纳税人向税务机关提出了开具发票的请求，税务机关未予答复。企业在申请时应当以书面形式提出，并留存申请材料和送达凭证，以便在后续诉讼中证明已提出申请。
第四，税务机关不答复本身就是不作为。 有些企业认为，税务机关"不答复"比"拒绝"更难维权。实际上，行政机关对纳税人的申请不答复、不处理，本身就是不作为的表现。纳税人可以起诉要求行政机关履行法定职责，法院可以判决行政机关在一定期限内作出行政行为。
案例类型： Ⅲ 不履行法定职责或不作为败诉案
当事人： 济南丰宁食品有限公司（原告/再审申请人）
被诉税务机关： 山东省章丘市国家税务局
涉税事项： 增值税（出口退税）
争议焦点： 丰宁公司所诉章丘市国税局暂停办理退税是否构成不履行法定职责？税务机关以"暂停办理"为由长期不处理退税申请，是否属于不作为？
法院结论： 再审法院认定，税务机关在暂停办理后，应当按照"正当行政程序原则"积极履行"落实和处理"职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。
胜诉原因： 不作为，以"暂停办理退税"为由久拖不决，未积极履行落实和处理职责。
案例深度分析：
本案中，丰宁公司向章丘市国税局提出出口退税申请，税务机关以"暂停办理退税"为由长期不处理。纳税人认为税务机关构成不作为，提起行政诉讼。
法院的核心裁判逻辑是：针对纳税人的申请，决定是否办理退税系税务机关的法定职责。 税务机关在暂停办理后，应当按照"正当行政程序原则"积极履行"落实和处理"职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。
这个案例确立了一个重要规则："暂停办理"不等于"不办理"，更不等于"无限期拖延"。 税务机关在退税审核中发现疑点，可以暂停办理退税进行调查核实，但调查核实应当有合理的期限，税务机关应当积极履行调查职责，尽快作出最终处理意见（准予退税或不予退税）。如果税务机关以"暂停办理"为借口长期不处理，实质上就是不作为。
这个案例对企业的启示是：
第一，出口退税申请被"暂停办理"后，企业应当积极跟进。 不要被动等待税务机关的处理结果，而应当定期向税务机关了解调查进展，要求税务机关说明暂停的理由和预计处理时间。
第二，企业可以书面催告税务机关尽快处理。 如果暂停办理超过合理期限，企业可以书面催告税务机关尽快作出最终处理意见，并留存催告记录。催告记录可以作为证明税务机关久拖不决的证据。
第三，"暂停办理"超过合理期限的，可以提起行政诉讼。 如果税务机关以"暂停办理"为由长期不处理（如超过一年甚至更长时间），企业可以提起行政诉讼，请求法院判令税务机关在一定期限内履行法定职责，作出最终处理意见。
第四，企业应当配合税务机关的调查核实。 在暂停办理期间，税务机关可能要求企业提供补充材料、说明情况等。企业应当积极配合，及时提供相关材料，避免因不配合而被税务机关作为拖延的借口。同时，企业提供材料时应当留存复印件和送达凭证。
案例类型： Ⅲ 不履行法定职责或不作为败诉案
当事人： 北京首实机械加工厂（原告/上诉人）
被诉税务机关： 北京市石景山区国家税务局第一税务所
涉税事项： 增值税（即征即退）
争议焦点： 增值税即征即退税收优惠政策，是否应该先退税后评估？税务机关是否具有增值税即征即退税收优惠政策的行政审批权，是否应在合理期限内作出裁量？
法院结论： 法院认定税务机关逾期不处理构成不履行法定职责，判决其限期处理。
胜诉原因： 不作为，即征即退申请逾期不处理，未在合理期限内作出裁量。
案例深度分析：
本案中，北京首实机械加工厂向税务机关申请增值税即征即退税收优惠，税务机关受理后逾期不处理、不答复。纳税人提起行政诉讼，要求税务机关履行法定职责。
法院认为，税务机关对纳税人需要其审批才能获得的税收优惠政策的申请，应依法受理并行使裁量判断，在规定时间内答复是否给予税收优惠政策。 逾期不处理，构成不履行法定职责。
本案的争议焦点之一是"先退税后评估"还是"先评估后退税"。即征即退政策的本意是"先征后退"，即纳税人先按规定缴纳增值税，然后税务机关审核符合条件后退还相应税款。但在实际操作中，有些税务机关以需要评估、核实为由，长期不办理退税，导致纳税人无法及时享受税收优惠。
法院认为，税务机关负有即征即退的行政审批权，应当在合理期限内作出裁量。无论采用"先退税后评估"还是"先评估后退税"的模式，税务机关都不能无限期拖延，应当在法定期限或合理期限内作出处理决定。
这个案例对企业的启示是：
第一，即征即退是纳税人依法享有的税收优惠，不是税务机关的"恩赐"。 符合条件的纳税人有权申请即征即退，税务机关有义务依法审批并及时退税。企业在申请即征即退时，应当理直气壮地主张自己的法定权利。
第二，申请即征即退时应当准备齐全的材料。 即征即退申请通常需要提交退税申请审批表、完税凭证、符合即征即退条件的证明材料（如软件产品登记证书、资源综合利用认定证书等）、销售额和税额计算表等。企业应当确保申请材料齐全、符合法定形式，避免因材料不齐被退回。
第三，税务机关受理后应当出具受理回执。 受理回执上注明的预计办理日期，可以作为计算办理期限的依据。如果税务机关不出具受理回执，企业可以要求其出具，或者通过网上申请的方式留存申请记录。
第四，超过合理期限不处理的，可以提起行政诉讼。 如果税务机关受理即征即退申请后，超过法定期限或合理期限不处理、不答复，企业可以提起行政诉讼，请求法院判令税务机关在一定期限内履行法定职责。
| 编号 | 案例名称 | 涉税事项 | 不作为类型 | 胜诉核心原因 |
|---|---|---|---|---|
| 19 | 淮安市淮阴区国税局与淮安市禹益金属制品厂履行法定职责案 | 企业所得税、增值税 | 停售发票不作为 | 纳税人已补缴欠税，税务机关仍停售发票，不恢复发票供应，构成行政不作为 |
案例19简要说明： 本案中，纳税人因侦查机关办理逃税罪侦查期间被要求缴纳款项，有证据明确表明该款项为欠缴税款，应视为纳税人已履行了税务处理决定书中要求补缴税款的义务。但税务机关在纳税人补缴欠税后，仍然停售发票，不恢复发票供应。法院认定，纳税人补缴欠税后，税务机关应当及时恢复发票供应，继续停售发票构成行政不作为。这个案例的启示是：停售发票是一种管理措施，不是永久处罚。纳税人履行纳税义务后，税务机关有义务及时恢复发票供应。 企业在补缴欠税后，应当书面申请恢复发票供应，税务机关不恢复的，可以提起行政诉讼。
基于4个不作为败诉案例的分析，为企业主整理以下6条实操启示与合规清单。
企业向税务机关申请履行法定职责时，应当做到"三书一证"，确保申请行为有迹可循：
三书：
一证：
操作要点：
税务机关超过法定期限或合理期限不处理申请的，企业可以按照以下两步进行催告：
第一步：合理期限内的温和催告。 在超过法定期限后1-2周内，向税务机关发出书面催告函，语气保持合作，说明申请已超过法定期限，请求税务机关尽快处理，并询问是否需要补充材料。催告函可以通过邮寄或窗口递交的方式送达。
第二步：超期后的正式催告。 如果温和催告后税务机关仍不处理，在超过法定期限1个月后，发出正式的催告函，明确指出税务机关已超过法定期限不处理，构成行政不作为，要求税务机关在收到催告函后一定期限内（如7个工作日）作出处理，否则将依法提起行政诉讼。正式催告函应当通过EMS邮寄（保留回执），并在邮件封面上注明"关于催告履行法定职责的函"。
催告的注意事项：
企业起诉税务机关不作为，应当满足以下三个要件：
要件一：已提出申请。 企业必须证明已向税务机关提出了履行法定职责的申请，且申请材料齐全、符合法定形式。申请的方式可以是书面申请、网上申请等，但必须有证据证明已提出申请。
要件二：税务机关负有法定职责。 企业申请的事项必须是税务机关负有法定职责的事项，如退税审批、发票管理、即征即退审批、政府信息公开等。如果申请的事项不属于税务机关的法定职责范围，税务机关不处理不构成不作为。
要件三：超过法定期限不处理。 税务机关超过法定期限或合理期限不处理、不答复，才构成不作为。法定期限有明确规定的，从其规定；没有明确规定的，参照《行政许可法》的一般期限（20日）或合理期限。
起诉期限：
管辖法院： 一般由税务机关所在地基层人民法院管辖。
不作为案件的救济途径有行政复议和行政诉讼两种，选择策略如下：
第一步：区分不作为类型
第二步：评估案件情况
注意事项：
出口退税、留抵退税等退税申请被税务机关"暂停办理"后，企业可以按照以下四步应对：
第一步：了解暂停的理由和依据。 向税务机关了解暂停办理退税的具体理由和法律依据，要求税务机关书面说明暂停的原因、调查的内容和预计处理时间。如果税务机关只口头告知暂停，企业应当要求其出具书面通知。
第二步：积极配合调查核实。 在暂停办理期间，税务机关可能要求企业提供补充材料、说明情况、接受约谈等。企业应当积极配合，及时提供相关材料，如实说明情况。同时，企业提供材料时应当留存复印件和送达凭证，约谈时应当要求制作笔录并核对无误后签字。
第三步：定期跟进并书面催告。 暂停办理超过1-2个月后，企业应当定期（如每月一次）向税务机关了解调查进展，要求税务机关说明预计处理时间。如果暂停办理超过合理期限（如6个月以上），企业可以书面催告税务机关尽快作出最终处理意见。
第四步：提起行政诉讼。 如果税务机关以"暂停办理"为由长期不处理（如超过一年），或者暂停的理由明显不成立，企业可以提起行政诉讼，请求法院判令税务机关在一定期限内履行法定职责，作出最终处理意见（准予退税或不予退税）。
企业的发票被税务机关停售后，可以按照以下三步恢复发票供应：
第一步：核实停售发票的原因和依据。 向税务机关了解停售发票的具体原因和法律依据，要求税务机关出具书面的停售发票决定。停售发票决定应当载明停售的理由、依据、范围和期限，并告知救济途径。
第二步：消除停售发票的原因。 根据停售发票的原因，采取相应措施消除原因：
第三步：书面申请恢复发票供应。 消除停售发票的原因后，向税务机关提交书面申请，请求恢复发票供应。申请书中应当说明已消除停售原因的情况，并附上相关证明材料（如补缴税款凭证、补报资料回执等）。税务机关应当及时审查并作出是否恢复发票供应的决定。
如果税务机关在企业消除停售原因后仍不恢复发票供应，企业可以提起行政诉讼，请求法院判令税务机关恢复发票供应。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条（履行职责期限）：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
第七十二条（履行职责判决）：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第三十四条（举证责任）：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
《中华人民共和国税收征收管理法》
第二十一条（发票管理）：税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。
第八条（纳税人权利）：纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。
《中华人民共和国行政复议法》
第六条（复议范围）：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。
《中华人民共和国行政许可法》
第四十二条（许可期限）：除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第三十三条（答复期限）：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。
| 编号 | 案例名称 | 涉税事项 | 不作为类型 | 被诉税务机关 | 胜诉核心原因 |
|---|---|---|---|---|---|
| 17 | 黑龙江宏林建筑公司诉富裕县地税局不履行开具发票职责案 | 发票管理 | 拒开发票 | 富裕县地税局 | 工作人员贪污税款后，纳税人申请重开发票，税务机关未答复，构成不作为 |
| 18 | 济南丰宁食品与山东省章丘市国税局不履行法定职责再审案 | 增值税（出口退税） | 暂停办理退税 | 章丘市国税局 | 以"暂停办理"为由久拖不决，未积极履行落实和处理职责 |
| 19 | 淮安市淮阴区国税局与淮安市禹益金属制品厂履行法定职责案 | 企业所得税、增值税 | 停售发票 | 淮阴区国税局 | 纳税人已补缴欠税，税务机关仍停售发票，不恢复发票供应 |
| 20 | 北京首实机械加工厂与北京市石景山国税局第一税务所纠纷案 | 增值税（即征即退） | 即征即退逾期不处理 | 石景山国税局第一税务所 | 即征即退申请逾期不处理，未在合理期限内作出裁量 |
本文基于公开裁判文书与税务案例集整理，仅供学习参考，不构成法律意见。具体案件请咨询专业律师。涉及已废止税制（如营业税）的案例，以现行税制为准。案例整理自公开裁判文书与税务案例集。