核心结论（温州律师项若森）：征收补偿方案不符合规定时，政府应当组织听证
听证是征收拆迁中被征收人最重要的程序性权利之一，但很多人不知道哪些行为可以听证、怎么申请、听证笔录有没有用。本文把国有土地上房屋征收和集体土地征收两种程序中的听证规则逐项梳理，包括：必须听证的情形、可以申请听证的情形、听证申请期限、听证程序步骤、听证笔录的法律效力、政府不听证的救济办法。核心结论：征收补偿方案不符合规定时，政府应当组织听证；听证申请有严格期限，逾期视为放弃；听证笔录是行政决定的重要依据，但不是唯一依据；政府应当听证而不听证的，构成程序违法，可在后续救济中主张。
一、听证在征收程序中的定位
听证制度源于英国的"自然正义"原则，核心是"任何人在受到不利处分前，有权获得听取意见的机会"。在征收拆迁中，听证是被征收人参与行政决策、表达异议、提交证据的重要渠道。
征收中的听证主要发生在三个环节：
- 征收补偿方案阶段：被征收人对补偿方案有异议，政府应当组织听证
- 行政处罚阶段：责令限期拆除、较大数额罚款等，行政机关应当告知听证权利
- 征收决定作出后：被征收人对征收决定不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼（征收决定作出前无法定听证程序）
听证不是"走过场"。虽然听证笔录不是行政决定的唯一依据，但行政机关在作出决定时必须充分考虑听证意见。如果行政机关完全不考虑听证意见、或者应当听证而不听证，构成程序违法，可能导致后续行政行为被撤销。
二、国有土地上房屋征收中的听证
（一）必须听证的情形
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（590号令）第11条第2款：
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
这里有三个要点：
- 适用范围：仅适用于"旧城区改建"项目，其他类型的征收（如基础设施建设、公共事业）不适用本条
- 触发条件："多数被征收人"认为方案不符合规定，这里的"多数"一般指过半数（50%以上）
- 法律后果：市县级政府"应当"组织听证，这是强制性义务，不是可选择的
（二）征收补偿方案的征求意见程序
除了旧城区改建的听证，590号令第10条、第11条还规定了征收补偿方案的一般征求意见程序：
| 程序环节 | 具体要求 | 期限 |
|---|
| 方案论证 | 市县级政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证 | ， |
| 公布征求意见 | 征收补偿方案予以公布，征求公众意见 | 不少于30日 |
| 意见公布 | 将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布 | ， |
| 旧城区改建听证 | 多数被征收人认为方案不符合规定的，组织听证会 | ， |
温州本地口径：温州市区国有土地上房屋征收中，征收补偿方案征求意见期限不少于30日。旧城区改建项目中，多数被征收人对补偿方案有异议的，温州市、区政府应当组织听证。具体以各项目征收补偿方案公告为准。
关于征收决定阶段：590号令和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》均未规定征收决定作出前必须听证。征收补偿方案的征求意见和听证（旧城区改建）已涵盖在上述程序中。征收决定作出后，被征收人不服的，可依法申请行政复议（60日）或提起行政诉讼（6个月）。
三、集体土地征收中的听证
（一）征地补偿安置方案的听证
根据《中华人民共和国土地管理法》第47条第2款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第28条：
征地补偿安置方案公告后，过半数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
这里的要点：
- 适用范围：所有集体土地征收项目，不限于旧城区改建
- 触发条件："过半数被征地的农村集体经济组织成员"认为方案不符合规定
- 组织主体：县级以上地方人民政府
- 法律后果：根据听证会情况修改方案
（二）集体土地征收中的听证程序时间线
| 程序节点 | 听证相关事项 | 期限 |
|---|
| 征收土地预公告 | 开展土地现状调查、社会稳定风险评估 | ， |
| 征地补偿安置方案公告 | 公告征地补偿安置方案，听取意见 | 不少于30日 |
| 听证申请 | 过半数成员认为方案不符合规定的，可申请听证 | 公告期内 |
| 组织听证 | 县级以上政府组织听证会 | ， |
| 方案修改 | 根据听证会情况修改方案 | ， |
| 征地补偿登记 | 被征地权利人办理补偿登记 | 公告期内 |
| 签订补偿协议 | 与被征地权利人签订补偿安置协议 | ， |
| 征收申请与批准 | 报省级以上政府批准征收 | ， |
（三）温州本地口径
温州集体土地征收中，征地补偿安置方案公告期限不少于30日。公告期内，过半数被征地集体经济组织成员对方案有异议的，可向县级政府申请听证。温州市、各县（市、区）政府应当组织听证，并根据听证情况修改方案。具体以各项目征地补偿安置方案公告为准。
四、行政处罚中的听证（责令限期拆除等）
在征收拆迁中，政府常以"违建认定""责令限期拆除"等行政处罚手段推进拆迁。这些行政处罚中，被处罚人享有听证权利。
（一）应当告知听证权利的情形
根据《中华人民共和国行政处罚法》第63条，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
- 较大数额罚款
- 没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物
- 降低资质等级、吊销许可证件
- 责令停产停业、责令关闭、限制从业
- 其他较重的行政处罚
- 法律、法规、规章规定的其他情形
（二）责令限期拆除是否适用听证
责令限期拆除是否属于"其他较重的行政处罚"，实践中有争议。但根据《中华人民共和国土地管理法》第83条，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。
实务提醒：虽然《行政处罚法》没有明确将"责令限期拆除"列入应当听证的范围，但部分地方规定（如《浙江省城乡规划条例》）要求在作出责令限期拆除决定前告知听证权利。被征收人收到责令限期拆除决定时，应当及时申请听证或提起诉讼，不要错过15日的起诉期限（土地管理法第83条）。
五、听证怎么申请：期限、材料、程序
（一）行政处罚听证的申请
| 事项 | 具体要求 |
|---|
| 申请期限 | 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出 |
| 申请方式 | 可以书面申请，也可以口头申请（口头申请的，行政机关应当当场记录） |
| 听证通知 | 行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点 |
| 听证方式 | 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行 |
| 听证主持 | 听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避 |
| 当事人权利 | 当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利 |
告知听证权利行政机关告知后 5 日内申请
→
提出申请书面或口头均可
→
7 日前通知通知时间、地点
→
公开举行涉密依法保密
→
制作笔录记录陈述、申辩与质证
→
据笔录决定行政机关应当根据笔录作出决定
（二）征收补偿方案听证的申请
征收补偿方案的听证与行政处罚听证程序不同：
- 申请主体：集体土地征收中是"过半数被征地的农村集体经济组织成员"；国有土地上房屋征收中是"多数被征收人"
- 申请期限：在征收补偿方案公告期内提出（一般不少于30日）
- 申请方式：一般以书面形式向组织公告的政府提出
- 组织主体：市县级政府（国有）或县级以上地方政府（集体）
（三）听证申请书的基本内容
听证申请书应当包括：①申请人的姓名、住址、联系方式（个人）或名称、地址、法定代表人（单位）；②申请听证的具体行政行为或补偿方案；③申请听证的事实和理由；④申请人签名或盖章；⑤申请日期。如有证据材料，应一并提交。
六、听证笔录的法律效力
（一）行政处罚听证笔录的效力
根据《行政处罚法》第65条：
听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。
这意味着在行政处罚中，行政机关应当根据听证笔录作出处罚决定。听证笔录是处罚决定的重要依据，行政机关不能完全无视听证笔录中的意见和证据。
（二）征收补偿方案听证笔录的效力
征收补偿方案听证笔录的效力与行政处罚不同：
- 国有土地上房屋征收：市县级政府"根据听证会情况修改方案"，听证笔录是修改方案的参考，但政府有最终决定权
- 集体土地征收：县级以上政府"根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案"，同样是参考性质
重要区别：行政处罚中，行政机关"应当根据听证笔录"作出决定；征收补偿方案中，政府"根据听证会情况修改方案"。前者是强制性的"根据"，后者是参考性的"根据情况"。但无论哪种，行政机关完全不考虑听证意见都可能构成程序违法。
（三）听证笔录的证据效力
在后续的行政复议或行政诉讼中，听证笔录可以作为证据使用：
- 证明行政机关是否依法组织了听证
- 证明被征收人是否提出了异议、提交了证据
- 证明行政机关是否考虑了听证意见
- 证明行政程序是否合法
七、政府不听证的救济办法
（一）政府应当听证而未听证的法律后果
政府应当组织听证而未组织的，构成程序违法。被征收人可以通过以下途径救济：
- 对征收决定提起行政复议或行政诉讼：主张征收决定程序违法，要求撤销或确认违法
- 对补偿决定提起行政复议或行政诉讼：主张补偿决定程序违法，要求撤销或确认违法
- 对责令交出土地决定提起行政复议或行政诉讼：主张程序违法
（二）未听证能否单独起诉
一般情况下，未组织听证本身不能单独提起行政诉讼。因为听证是征收程序中的一个环节，不是独立的行政行为。被征收人需要在对征收决定、补偿决定等后续行政行为提起救济时，一并主张程序违法。但如果听证本身是一个独立的行政决定（如不予听证决定），则可以单独起诉。
（三）法院对未听证的审查标准
法院在审查未听证问题时，通常考虑以下因素：
- 是否属于法定应当听证的情形
- 被征收人是否在法定期限内提出了听证申请
- 政府是否组织了听证
- 未听证是否对被征收人的实体权利产生了实际影响
如果未听证对被征收人的实体权利产生了实际影响，法院可能撤销被诉行政行为；如果未听证但未对实体权利产生实际影响，法院可能确认违法但不撤销。
八、实务操作要点
1. 及时申请听证，不要错过期限。行政处罚听证申请期限只有5日，征收补偿方案异议期限一般为30日。收到告知或公告后，应当立即评估是否需要申请听证。
2. 联合其他被征收人共同申请。征收补偿方案听证需要"多数"或"过半数"被征收人提出异议才能触发。单个被征收人的异议可能不足以触发听证，应当联合其他被征收人共同提出。
3. 听证前充分准备。听证不是随便说说，应当提前准备好异议理由、证据材料、法律依据。可以委托律师代理听证。
4. 听证中充分发表意见。听证中应当围绕补偿标准、安置方式、评估结果等核心问题发表意见，提交证据。不要情绪化表达，要理性、有依据地提出异议。
5. 要求查阅听证笔录。听证结束后，当事人应当核对听证笔录，确认无误后签字。如果笔录有误，应当要求更正。
6. 听证后持续跟进。听证结束后，应当关注政府是否根据听证情况修改了方案。如果政府未考虑听证意见，应当在后续救济中主张程序违法。
7. 注意起诉期限。对征收决定、补偿决定不服的，起诉期限一般为6个月（自知道或应当知道行政行为之日起）。未告知起诉期限的，最长不超过1年。不要因为等待听证结果而错过起诉期限。
附录A：主要法律法规依据
| 法律法规 | 关键条文 |
|---|
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
国务院令第590号 · 2011.01.21 | 第10条：征收补偿方案论证公布，征求意见期限不少于30日；第11条：征求意见情况公布，旧城区改建多数被征收人有异议的应当组织听证 |
《中华人民共和国土地管理法》
2019年修正 | 第47条：征地补偿安置方案公告，过半数成员认为不符合规定的应当组织听证；第83条：责令限期拆除的起诉期限15日 |
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
国务院令第743号 · 2021.09.01 | 第28条：征地补偿安置方案公告与听证程序 |
《中华人民共和国行政处罚法》
2021年修订 | 第63条：应当告知听证权利的情形；第64条：听证程序；第65条：根据听证笔录作出决定 |
《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》
2014年 | 第10条：征收补偿方案论证公布程序 |
附录B：相关裁判规则
- 征收补偿方案征求意见程序违法：市县级政府未依法公布征收补偿方案、未征求公众意见的，构成程序违法，可能导致征收决定被撤销（最高人民法院典型案例）
- 旧城区改建未组织听证：旧城区改建项目中，多数被征收人对补偿方案有异议，政府未组织听证的，构成程序违法（各地法院裁判规则）
- 行政处罚未告知听证权利：行政机关作出应当听证的行政处罚前，未告知当事人听证权利的，处罚决定程序违法（行政处罚法第63条）
- 听证笔录未作为处罚依据：行政机关未根据听证笔录作出处罚决定的，构成程序违法（行政处罚法第65条）
本地化常见问题（温州·浙江）
以下问答仅作法律常识普及，不构成法律意见。
Q1：征收中哪些政府行为可以申请听证？
国有土地上房屋征收中，市县级政府作出房屋征收决定前应当组织听证会（多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定时）；集体土地征收中，征地补偿安置方案公告后，过半数被征地的农村集体经济组织成员认为方案不符合法律法规规定的，应当组织听证会。此外，行政处罚中较大数额罚款、吊销许可证等也应当告知听证权利。
Q2：听证申请期限是多久？
行政处罚听证：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出。征收补偿方案听证：集体土地征收中应在征地补偿安置方案公告之日起三十日内提出异议；国有土地上房屋征收中，市县级政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于三十日。
Q3：听证笔录有什么法律效力？
听证笔录是行政机关作出行政决定的重要依据，但不是唯一依据。行政机关应当根据听证笔录，结合其他证据，作出行政决定。对于行政处罚，行政机关应当根据听证笔录作出处罚决定。对于征收补偿方案，听证笔录是政府修改完善方案的重要参考。
Q4：政府不听证怎么办？
政府应当组织听证而未组织的，构成程序违法。被征收人可以在对征收决定、补偿决定等后续行政行为提起行政复议或行政诉讼时，主张程序违法，要求撤销或确认违法。但需要注意：未听证本身一般不能单独起诉，需要依附于对后续行政行为的救济。